Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
1.4. Thiết lập mạng lưới giữa các ngành dịch vụ có liên quan 61
1.5. Xây dựng cơ chế chia sẻ thông tin kém 62
1.6. Hai bước trong quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật 62
1.7. Đổi mới lập kế hoạch để đảm bảo phối hợp phân bổ tốt 64
1.8. Hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá đi đến quản lý dựa trên kết
quả
65
1. 9. Có cơ chế khuyến khích và biện pháp xử phạt khi phối hợp tốt và kém. 65
1.10. Xây dựng năng lực cho các cán bộ quản lý và nhân viên của các bộ/cơ
quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước đối với khu vực dịch vụ
65
2. Các nguyên tắc và thách thức đối với việc tăng cường phối hợp tốt giữa
các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quản lý khu vực dịch vụ
66
2.1. Các nguyên tắc tăng cường phối hợp tốt giữa các cơ quan nhà nước quản
lý khu vực dịch vụ
66
2. 2. Các thách thức trong phối hợp giữa các cơ quan nhà nước quản lý khu
vực dịch vụ 67
3. Kế hoạch hành động thực hiện các giải pháp nhằm tăng cường phối hợp
giữa các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý khu vực dịch vụ
67
MỘT SỐ KẾT LUẬN 69
PHỤ LỤC 1: CÁC BỘ CHỊU TRÁCH NHIỆM QUẢ N LÝ CÁC NGÀNH DỊCH VỤ 76
TÀI LIỆU THAM KHẢO 80
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
iv
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
Từ viết tắt
Bộ KHĐT: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Bộ TC Bộ Tài chính
Bộ NV Bộ NộI Vụ
BCVT Bưu chính viễn thông
BHXHVN Bảo hiểm Xã hộI Việt Nam
CA Công an
CCHCC CảI cách hành chính công
CN Công nghiệp
CNTT Công nghệ thông tin
CNTT&TT Công nghệ thông tin và truyền thông
CPRGS Chiến lược Tăng trưởng và Đói nghèo toàn diện
DFID Cơ quan Phát phát triển quốc tế của Anh
GDĐT Giáo dục và Đào tạo
FDI Đầ
u tư trực tiếp nước ngoài
GATS Hiệp định chung về Thương mạI dịch vụ
HĐND HộI đồng Nhân dân
HIV/AIDS HộI chứng mất khả năng miễn dịch
KHCN Khoa học và Công nghệ
MTEF Khung chi tiêu trung hạn
NĐ/CP Nghị định/Chính phủ
NG Ngoại Giao
NHNNVN Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
NNPTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
ODA Hỗ trợ Phát triển Chính thức
OECD Tổ chức Phát triển Hợp tác Kinh tế
PTKTXH Phát triển Kinh tế- xã h
ội
QP Quốc phòng
SARS Hội chứng viêm đường hô hấp cấp
Sở KHĐT Sở Kế hoạch và Đầu tư
Sở NV Sở Nội Vụ
Sở TC Sở Tài chính
TCDL Tổng cục Du lịch
TCTK Tổng cục Thống kê
TDĐG Theo dõi và Đánh giá
TTNVQG Trung tâm nhân văn quốc gia
VHTT Văn hoá Thông tin
Viện CLPT Viện Chiến lược Phát triển
Viện NCQLKTTƯ Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương
VPCP Văn phòng Chính phủ
UNDP Chương trình phát triển Liên hiệp quốc
UNCTAD Hội nghị về Thương mại và Phát triển của Liên hiệp Quốc
UBND Uỷ ban Nhân dân
WTO Tổ chức Thương mại Thế giới
XD Xây dựng
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
v
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
MỞ ĐẦU
Nghiên cứu về “Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong khu vực
dịchvụ” là một trong những nghiên cứu được tiến hành trong dự án “Nâng cao năng lực quản
lý và thúc đẩy Thương mại dịch vụ ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế” (dự án
VIE/02/009 MPI-UNDP). Mục tiêu chính của nghiên cứu là tiến hành:
- Xem xét và đánh giá hệ thống hiện hành các cơ quan quản lý nhà nước trong khu v
ực
dịch vụ và thương mại dịch vụ; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của
các cơ quan này.
- Phân tích thực trạng phối hợp giữa các bộ/cơ quan quản lý nhà nước trong khu vực
dịch vụ.
- Đưa ra một số lựa chọn và kiến nghị để cải thiện việc phối hợp giữa các bộ/cơ quan
quản lý nhà nước trong khu vực dị
ch vụ ở Việt Nam.
Ở Việt nam, khu vực dịch vụ bao gồm tất các ngành không thuộc khu vực công nghiệp và
nông nghiệp theo hệ thống phân ngành kinh tế ban hành năm 1993. Nghiên cứu về sự phối
hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước đốI với khu vực dịch vụ nghĩa là nghiên cứu sự phối
hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện tất cả các chức năng quản lý nhà nước, nh
ư
lập kế hoạch/chiến lược phát triển, hoạch định chính sách, theo dõi và đánh giá việc thực hiện
chính sách và chiến lược/kế hoạch, đàm phán quốc tế, giải quyết tranh chấp và cung cấp các
dịch vụ công. Do nền kinh tế là một thể thống nhất, tất cả các ngành trong nền kinh tế liên kết
chặt chẽ với nhau và vì vậy, việc nghiên cứu sự phối hợp giữa các cơ quan quả
n lý nhà nước
khu vực dịch vụ cần được đặt trong bối cảnh phối hợp giữa các ngành nói chung có tập trung
vào một đặc điểm cụ thể của khu vực dịch vụ ở Việt Nam. Một số đặc điểm chính của khu vực
dịch vụ ở Việt Nam gồm:
- Khu vực dịch vụ được coi như là khu vực không tạo ra của cảI vật chấ
t theo quan
điểm truyền thống;
- Thị trường dịch vụ chưa phát triển mạnh mẽ;
- Các hoạt động dịch vụ tự phục vụ trong tổng giá trị sản phẩm khu vực dịch vụ vẫn
chiếm tỷ trọng tương đối cao;
- Các dịch vụ tri thức và công nghệ cao còn ở mức độ rất khiêm tốn.
Nghiên cứu đã tiến hành xem xét các văn bản quy phạm pháp luậ
t về quản lý nhà nước khu
vực dịch vụ, bối cảnh chung về sự phối hợp trong việc quản lý nhà nước nói chung và giữa
các các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ nói riêng. Ngoài ra, một cuộc điều tra tại Hà Nội,
Lâm Đồng, Thừa Thiên Huế về thực trạng phối hợp giữa các cơ quản quản lý nhà nước trong
một số ngành dịch vụ như Bưu Chính Viễn Thông, Tài Chính, Giáo dục và
Đào Tạo, Lao
động, Thương binh và Xã hội, Y tế, Khoa học và Công nghệ, Ngân hàng và Du lịch ở cấp
trung ương và địa phương để khảo sát ý kiến của các nhà cung cấp và người sử dụng về
thực trạng phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước khu vực dịch vụ. Dựa trên kết quả
phỏng vấn và nghiên cứu, nhóm nghiên cứu đã tiến hành phân tích những khó khăn và thách
thức đối với sự
phối hợp và đưa ra những kiến nghị nhằm cải thiện sự phối hợp giữa các cơ
quan quản lý nhà nước khu vực dịch vụ.
Nghiên cứu gồm có ba phần chính với sáu chương sau:
Phần I: Phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước khu vực dịchvụ - cơ sở lý luận
Chương 1: Vai trò của khu vực dịch vụ trong phát triển kinh tế
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
vi
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
Chương 2: Khái niệm và phương thức phối hợp.
Chương 3: Kinh nghiệm quốc tế về phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước
Phần II: Quản lý nhà nước đối với khu vực dịch vụ và sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý
nhà nước khu vực dịch vụ
Chương IV: Quản lý nhà nước khu vực dịch vụ ở Việt Nam
Chương V: Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước khu vực dịch vụ - thực
trạng ở Việt Nam
Phần III: Các nguyên tắc, một số giải pháp và thách thức đối với việc tăng cường phối hợp
giữa các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước đối với khu vực dịch vụ, và kế
hoạch
hành động thực hiện tăng cường phối hợp giữa các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà
nước đối với khu vực dịch vụ
Chương VI: Các nguyên tắc, một số giải pháp và thách thức đối với việc tăng cường phối hợp
giữa các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước đối với khu vực dịch vụ, và kế hoạch
hành động thực hi
ện tăng cường phối hợp giữa các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà
nước đối với khu vực dịch vụ
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
vii
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
BÁO CÁO TÓM TẮT
I. Cơ sở lý luận:
Dịch vụ ngày càng trở nên quan trọng trên thế giới cũng như trong nền kinh tế Việt Nam. Các
ngành dịch vụ bao gồm tất cả mọi hoạt động đáp ứng nhu cầu của cá nhân và cộng đồng
bằng các sản phẩm phi vật chất và dịch vụ. Các ngành dịch vụ có mối quan hệ và tác động tới
tất cả các ngành kinh tế khác cũng như tới toàn bộ
cuộc sống của con người. Các ngành dịch
vụ hạ tầng cơ sở (như ngành xây dựng, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, ) cung
cấp đầu vào cho tất cả các doanh nghiệp. Y tế, giáo dục, đào tạo tác động mạnh đến chất
lượng cuộc sống của người dân nói chung và chất lượng lao động nói riêng. Tính chung trên
toàn thế giới các ngành dịch vụ đóng góp 68% tổng sản phẩm quốc nội. Con số này
ở Việt
Nam thấp hơn nhiều (dưới 40%). Trong gần 10 năm qua giá trị gia tăng của khu vực dịch vụ
ở Việt Nam luôn tăng chậm hơn tốc độ tăng GDP, do vậy, tỷ trọng đóng góp của khu vực dịch
vụ trong GDP cũng liên tục giảm trong những năm qua, từ 42,4% năm 1996 xuống còn 38,2%
năm 2004 Riêng năm 2005, theo ước tinh sơ bộ, lần đầu tiên tốc độ tăng trưởng c
ủa khu
vực dịch vụ (8.5%) nhỉnh hơn mức tăng GDP (8.4%) và tỷ trọng của các ngành dịch vụ trong
GDP đã nhích lên 38,8%.
Lý do khu vực dịch vụ phát triển chậm hơn tốc độ tăng GDP là do trình độ phát triển hàng hoá
ở Việt Nam còn thấp, tỷ trọng dịch vụ tự làm còn cao, những ngành dịch vụ gắn với trí thức và
công nghệ cao còn sơ khai. Về mặt quản lý nhà nước, trong việc hoạc định chính sách và xây
d
ựng quy hoạch, kế hoạch phát triển lâu nay khu vực dịch vụ không được quan tâm bằng khu
vực các ngành sản xuất vật chất. Mấy năm gần đây, Chính phủ đã có nhận thức sự giảm sút
tỷ trọng của khu vực dịch vụ trong nền kinh tế là trái với xu thế phát triển của kinh tế thế giới
trong thời đai ngày nay, cần phải chú ý khắc phục. Có thể thấy trước là khu v
ực dịch vụ ở Việt
Nam sẽ ngày càng phát triển nhanh hơn và tỷ trọng đóng góp của khu vực trong GDP sẽ ngày
càng lớn.
Khu vực dịch vụ đóng vai trò rất quan trọng trong tạo việc làm. Tỷ lệ lao động làm việc trong
các ngành dịch vụ trong những năm qua liên tục tăng, từ 8,2 triệu người năm 2000 tăng lện
9,95 triệu người năm 2004. Sự phát triển của nhiều ngành dịch vụ
đã tạo cơ sở mạnh mẽ cho
việc áp dụng tri thức mới, công nghệ mới vào nhiều ngành khác, nâng cao năng suất lao động
và chất lượng hoạt động trong nhiều ngành. Ít nhất 70% đầu vào cho các doanh nghiệp dịch
vụ được tạo ra trong khu vực dịch vụ.
Mục tiêu đặt ra về tốc độ tăng giá trị gia tăng của khu vực dịch vụ giai đoạn 2006-2010 là 7,7-
8,2%, cao hơn tốc độ t
ăng GDP nói chung và tăng tỷ trọng của khu vực dịch vụ lên 41-42%
GDP. Các ngành dịch vụ mới, những ngành có hàm lượng trí tuệ cao, dịch vụ hỗ trợ kinh
doanh sẽ được chú trọng. Các ngành dịch vụ như du lịch, công nghệ thông tin, công nghệ
sinh học được xác định là những ngành mũi nhọn, tạo đà cho tăng trưởng nhanh, bền vững
và giảm nghèo trong kế hoạch PTKTXH 2006-2010.
Với vai trò ngày càng lớn trong quá trình phát triển kinh tế xã hội và tính chấ
t liên ngành của
nhiều ngành dịch vụ, việc phối hợp giữa các cơ quan nhà nước quản lý các ngành dịch vụ
nhằm tạo ra các sản phẩm và dịch vụ có chất lượng đáp ứng yêu cầu của cộng đồng dân cư
và các doanh nghiệp trở nên ngày càng quan trọng. Phối hợp giữa các cơ quan nhà nước là
cách thức để phát huy sức mạnh tổng hợp trong hoạch định và thực hiện chính sách nhằm
nâng cao hiệ
u quả quản lý nhà nước.
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
viii
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thể được tiến hành theo phương thức phối hợp
ngang hoặc phối hợp dọc. Phối hợp ngang là phối hợp về phát triển và triển khai chính sách
giữa các thiết chế cùng cấp. Phối hợp dọc là sự phối hợp giữa các cấp khác nhau, chẳng hạn
như giữa cấp trung ương và cấp địa phương. Về bản chất, có 6 lo
ại phối hợp chủ yếu giữa
các cơ quan nhà nước:
- Phối hợp phân bổ, liên quan đến việc phân bổ các nguồn lực (tài chính, nhân lực )
giữa các mục tiêu chính sách, các ngành và các ưu tiên khác nhau. Phối hợp phân bổ
thường được đặt ra trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển.
- Phối hợp chiến lược nhằm huy động tất các các cơ quan liên quan có các hành động
cần thiết để tri
ển khai thực hiện các chiến lược chủ đạo của Chính phủ. Hình thức này
không chỉ áp dụng giữa các bộ mà còn giữa các chính quyền địa phương có yêu cầu
hành động chung.
- Phối hợp tác động là để đảm bảo các quyết định về chính sách trong một lĩnh vực sẽ
không tạo ra các tác động tiêu cực ngoài mong muốn cho lĩnh vực khác. Tác động có
thể vượt ra ngoài phạm vi thiết chế hoặc địa lý. Phố
i hợp tác động thường phải có
trong quá trình hoạch định chính sách và xây dựng thể chế quản lý nhà nước.
- Phối hợp thẩm quyền, nhằm phân định rõ vai trò/trách nhiệm và hạn chế sự xung đột
về thẩm quyền giữa các bộ, các địa phương và các cơ quan khác. Phối hợp thẩm
quyền thường phải có khi các cơ quan quản lý nhà nước và các đối tượng liên quan
(doanh nghiệp, hiệp hội và người dân) tham gia xây dựng hệ th
ống luật pháp để thực
hiện chính sách đề ra.
- Phối hợp hoạt động, để đảm bảo cho các cơ quan thực thi có thể cùng phối hợp khi
cần thiết trong quá trình triển khai thực hiện các quyết định của Chính phủ, ví dụ như
trong quá trình tổ chức thực hiện kế hoạch.
- Phối hợp giải quyết những tình huống bất thường, liên quan đến việc quản lý các sự
kiện hoặc tình hình khó khăn chính.
Phối hợp giữa các cơ quan nhà nước quản lý các ngành dịch vụ có nhiều khó khăn xuất phát
từ nhiều nguyên nhân có thể coi là chung trong sự phối hợp quản lý đối với tất cả các ngành
kinh tế như thiếu cơ chế và quy trình lập kế hoạch phù hợp, quy trình xây dựng các văn bản
quy phạm pháp luật chưa xuất phát từ sự thống nhất về quan điể
m chính sách; chức năng và
nhiệm vụ của một số bộ/cơ quan, đơn vị và các chuyên viên chịu trách nhiệm quản lý nhà
nước không rõ ràng và phù hợp; Công tác theo dõi và đánh giá kém, năng lực phối hợp của
một số cán bộ quản lý và công chức nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu; và thiếu cơ chế
thưởng, phạt đối với người phối hợp tốt và kém. Ngoài ra, còn có những nguyên nhân gây
khó khăn cho việc phối hợ
p giữa các cơ quan nhà nước quản lý các ngành dịch vụ xuất phát
từ đặc điểm của khu vực dịch vụ, đó là cơ chế quản lý nhà nước đối với các cơ sở cung câp
dịch vụ công ích như giáo dục, y tế còn chưa rõ ràng và chưa chú trọng vai trò của các hiệp
hội và người sử dụng trong việc kiểm soát chất lượng dịch vụ.
Sự phối hợp trong nộ
i bộ bộ máy chính phủ liên quan đến khu vực dịch vụ có thể được đánh
giá theo 3 mục đích chính như sau:
- Để hoạch định và triển khai các chiến lược phát triển khu vực dịch vụ: sự phối hợp
hiệu quả trong nội bộ chính phủ sẽ nâng cao chất lượng, tính toàn diện và sự liên kết
của các chiến lược phát triển đối với khu vực dịch vụ nói chung và cho các ngành dịch
vụ cụ thể nói riêng. Xu thế tất yếu của sự phát triển khu vực dịch vụ sẽ hạn chế bớt sự
can thiệp theo các chức năng truyền thống của Chính phủ - do vậy càng cần thiết phải
có một sự phối hợp hiệu quả trong quá trình hoạch định và triển khai các chiến lược
phát triển. Điều này đòi hỏi sự kết hợp giữa các hình thứ
c phối hợp phân bổ, chiến
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
ix
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
lược, tác động và hành động, theo đó sự phối hợp tác động sẽ tạo ra nền tảng cho
việc đề ra các chiến lược cho khu vực dịch vụ và từ đó sự phối hợp phân bổ và hành
động sẽ tiếp tục được phát huy.
- Nhằm đảm bảo việc hoạch định và triển khai các khung pháp lý phù hợp và chặt chẽ
đối với các ngành dịch vụ cụ thể (như viễn thông, d
ịch vụ tài chính, v.v.). Xuất phát từ
bản chất của các ngành dịch vụ, việc đề ra các cơ chế điều tiết có hiệu quả đòi hỏi
phải có sự phối hợp trong nội bộ chính phủ để đảm bảo sự chặt chẽ và thống nhất,
đồng thời đảm bảo tất cả các bên có liên quan cùng được tham gia. Điều này cần có
sự kết hợp giữa ph
ối hợp thẩm quyền và phối hợp hành động.
- Do Việt Nam đang trong quá trình đàm phán gia nhập WTO, một mục đích nữa là
nhằm đảm bảo tất cả các cơ quan và đối tượng có liên quan được cập nhật về tiến
trình đàm phán gia nhập WTO và các chính sách cần sửa đổi cho phù hợp với chuẩn
mực quốc tế. Điều này đòi hỏi sự kết hợp giữa phối h
ợp chiến lược và phối hợp thẩm
quyền.
Để đánh giá sự phối hợp giữa các chủ thể thực hiện các hoạt động có liên quan đến nhau
nhằm đạt được các mục tiêu đề ra, chúng ta có thể xem xét các triệu chứng thể hiện tình
trạng thiếu phối hợp. Theo Richards Veryard có ba triệu chứng đó là chậm trễ, trùng lắp và lẫn
lộn với hai hậu quả là mất cơ hội và kém hi
ệu suất
1
.
Tuỳ từng cấp độ phối hợp, như phối hợp ở cấp trung ương, cấp ngành hay cấp doanh nghiệp,
có thể áp dụng các cơ chế phối hợp khác nhau. Theo Henry Mintzberg có 5 cơ chế phối hợp:
Điều chỉnh lẫn nhau, Giám sát trực tiếp, Chuẩn hoá các kỹ năng, Chuẩn hoá các quy trình và
Chuẩn hoá đầu ra. Theo cơ chế Điều chỉnh lẫn nhau các nhân viên phải thảo luận chính thức
hoặ
c phi chính thức với nhau để điều chỉnh các chương trình làm việc của mình. Theo cơ chế
giám sát trực tiếp, phải có cán bộ quản lý hoặc điều phối viên đứng ra kiểm tra báo cáo hoạt
động của các nhân viên. Giữa các nhân viên không có mối quan hệ như theo cơ chế Điều
chỉnh lẫn nhau. Theo cơ chế Chuẩn hoá các kỹ năng, các nhân viên được tuyển dụng phải có
các kỹ năng chuẩn, như phả
i có bằng cử nhân/kỹ sư hoặc thạc sỹ Theo cơ chế Chuẩn hoá
quy trình, tất cả các thủ tục, nguyên tắc và quy chế cần thiết quy định cụ thể các nội dung hoạt
động cần được xác định rõ. Theo cơ chế Chuẩn hoá đầu ra các sản phẩm và dịch vụ được
xác định rõ ràng với chi phí và gía cả xác định. Thông thường đối với việc phối hợp giữa các
cơ quan quả
n lý nhà nước, các cơ chế phối hợp Điều chỉnh lẫn nhau, Chuẩn hoá các quy
trình và Chuẩn hoá đầu ra hay được áp dụng.
Ở Việt Nam, các công chức nhà nước thường được tuyển dụng thiếu quy định rõ ràng về
chức năng nhiệm vụ của chức danh cần tuyển dụng. Vì thế, rất khó để có thể áp dụng cơ chế
phối hợp Chuẩn hóa kỹ năng . Cơ chế chuẩ
n hóa quy trình cũng không được sử dụng thường
xuyên bởi không phải tất cả các thủ tục, quy chế và các bước hành động thực tế đều được
xác định rõ ràng. Cơ chế phối hợp được sử dụng nhiều nhất vẫn là cơ chế Điều chỉnh lẫn
nhau. Việc sử dụng quá mức cơ chế điều chỉnh lẫn nhau trong công tác phối hợp có thể dẫ
n
đến nguy cơ tham nhũng, đặc biệt trong những trường hợp thiếu sự minh bạch.
II. Một số phát hiện chính từ thực tế phối hợp giữa các cơ quan quản lý các ngành dịch
vụ và các giải pháp:
1. Những bất cập trong bộ máy Nhà nước:
1
Richards Veryards,Quản lý các mô hình thông tin, hệ thống, tổ chức, 1994, tr.3
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
x
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
Trước hết việc phân loại ngành kinh tế quốc dân của Việt Nam là một nhân tố được cân nhắc
khi tổ chức hệ thống quản lý nhà nước nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu chuyển đổi sang
nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Nhiều ngành nghề mới đã xuất hiện và
nhiều tiểu ngành đã trở nên quan trọng hơn đối v
ới nền kinh tế nhưng chưa được tính đến
trong phân loại ngành kinh tế quốc dân, điều này là một yếu tố dẫn đến sự không thích hợp
trong tổ chức bộ máy quản lý nhà nước. Ví dụ, do trước kia ngành bưu chính viễn thông chỉ
được phân loại như một tiểu ngành, nên trong một thời gian dài cơ quan quản lý nhà nước đối
với dịch vụ bưu chính viễn thông được đặt trực thuộc B
ộ Giao thông vận tải. Một số
ngành/tiểu ngành không rõ cơ quan chịu trách nhiệm về quản lý nhà nước, ví dụ như tiểu
ngành tư vấn quản lý. Đối với một số ngành/tiểu ngành bộ máy được tổ chức nhằm thực hiện
chức năng cung cấp dịch vụ hơn là chức năng hoạch định chính sách.
Về chức năng và nhiệm vụ của chính phủ, theo Luật TCCP ban hành nă
m 2001, Chính phủ
thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về phát triển kinh tế xã hội, về văn hoá xã hội, an ninh
quốc phòng, về hợp tác và hội nhập quốc tế, phát triển và cung cấp dịch vụ công, quản lý tài
sản của nhà nước và phát triển kinh tế nhà nước Quy định nói trên chưa thực sự tách bạch
quản lý nhà nước với quản lý kinh doanh, nhất là đối với các DNNN, chưa xác định rõ vai trò
của Chính phủ
trong việc khắc phục những thất bại của thị trường, như giải quyết các vấn đề
cạnh tranh không hoàn hảo, đặc biệt đối với việc cung ứng dịch vụ công, chức năng của
chính phủ và các cơ quan chính phủ càng không rõ.
Các cơ quan chính phủ hiện được tổ chức để thực hiện cả các chức năng cung cấp dịch vụ
nên chức năng quản lý nhà n
ước, đặc biệt là chức năng hoạch định chính sách chưa được
quan tâm đúng mức, dẫn đến sự chậm trễ hoặc bỏ qua một số yếu tố trong hoạch định chính
sách. Các chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước không rõ ràng cũng làm cho sự
lựa chọn cơ quan phối hợp có khi thiếu chính xác. Điều này được phản ánh thông qua câu trả
lời của nhiều người đượ
c điều tra rằng họ đã nhận được yêu cầu đóng góp ý kiến về các vấn
đề nằm ngoài chức năng của mình. Trong nhiều trường hợp, phối hợp chỉ là một cách để trốn
tránh trách nhiệm cá nhân hoặc để thoả hiệp với các cơ quan có chức năng và nhiệm vụ trùng
lặp nhau.
Giải pháp khắc phục:
Để đảm bảo phối hợp tốt trong ho
ạch định chính sách, vai trò của Chính phủ tạo điều kiện
cho xã hội phát triển cần phải được làm rõ theo hướng khắc phục những thất bại của thị
trường. Điều này phải được thể hiện trong Luật Tổ chức Chính phủ sửa đổi, dựa trên nguyên
tắc điều hành tốt như đã nêu ở trên. Các nhiệm vụ của Chính phủ và các Bộ/cơ quan chính
phủ
phải được xác định đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc ra quyết
định. Quyền hạn phải gắn liền với trách nhiệm.
Nhằm tránh trùng lắp và bỏ trống các chức năng và nhiệm vụ quản lý nhà nước của các bộ/cơ
quan, hệ thống phân ngành quốc gia ban hành năm 1993 phải thay đổi sao cho đáp ứng được
yêu cầu của nền kinh tế thị trường và xu hướng hội nhậ
p quốc tế. Hiện tại, Tổng cục Thống
kê đang xây dựng Hệ thống phân ngành kinh tế quốc dân mới. Trong hệ thống phân ngành
kinh tế quốc dân mới dự kiến sẽ được sớm ban hành cần có sự điều chỉnh cho phù hợp hơn
với thông lệ quốc tế. Ví dụ như: Dịch vụ bưu chính viễn thông và môi trường phải được xếp là
các ngành (cấp 1) hay dịch vụ ch
ứng khoán phải được xếp là một tiểu ngành (cấp II) của
ngành dịch vụ cấp I là ngành tài chính, chứ không phải như một tiểu ngành cấp II hay III như
hiện nay.
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
xi
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
Tổ chức chính phủ và việc phân định chức năng nhiệm vụ của các bộ phải đáp ứng yêu cầu
quản lý nhà nước theo tinh thần cải cách hành chính và phục vụ tốt nhất nhu cầu của dân và
doanh nghiệp, không nhất thiết tách biệt theo ngành. Mối quan hệ gắn kết giữa sản xuất và thị
trường đòi hỏi phải điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ gi
ữa các bộ quản lý các ngành sản xuất
(nông, lâm nghiệp, thuỷ sản công nghiệp) và bộ quản lý thị trường hàng hoá (thương mại)
chuẩn bị các điều kiện để hình thành Bộ Công thương trên cơ sở hợp nhất Bộ Công nghiệp
và Bộ Thương mại.
Để nâng cao chất lượng và khắc phục sự tụt hậu về đào tạo và nghiên cứu khoa học- công
nghệ, một biện pháp cầ
n thiết về quản lý nhà nước là tập trung hai lĩnh vực này vào một bộ,
hình thành Bộ Khoa học, Công nghệ và Đào tạo, điều chỉnh chức năng của Bộ Giáo dục, chủ
yếu là chăm lo cho sự nghiệp giáo dục phổ thông (từ trung học phổ thông trở xuống). Cơ cấu
tổ chức của các Bộ/cơ quan ngang bộ quản lý ngành cần dựa vào sự phân định chức nă
ng
hoạch định chính sách là nhiệm vụ chủ yếu thuộc thẩm quyền bộ trưởng (có các vụ tham mưu
giúp việc); còn các công việc mang tính hành chính nghiệp vụ thực thi pháp luật đòi hỏi tính
chuyên nghiệp cao, ổn định lâu dài thì giao cho các Cục hoặc Tổng cục chuyên môn đảm
nhiệm và xử lý (như Tổng cục thuế, Tổng cục Hải quan thuộc Bộ Tài chính, Cục Đầu tư
nước ngoài, Cục Doanh nghiệp nhỏ và vừ
a thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư )
Quá trình đổi mới đã có bước tiến trong việc tách biệt chức năng quản lý nhà nước của các
bộ với chức năng năng quản lý sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước do các
Bộ quản lý. Tuy nhiên, còn nhiều vấn đề đòi hỏi phải tiếp tục giải quyết về thể chế và tổ chức
để hình thành cơ ch
ế thực hiện chức năng, thẩm quyền đại diện chủ sở hữu đối với các
DNNN (do nhà nước nắm 100% vốn hoặc nắm tỷ lệ vốn chi phối), thay thế cho cơ chế chủ
quản của các bộ và chính quyền địa phương.
Yêu cầu tương tự cũng phải được đặt ra đối với các bộ quản lý các lĩnh vực dịch vụ công
(giáo d
ục, khoa học công nghệ, y tế, văn hoá, thể dục thể thao ) với sự phân biệt chức năng
quản lý nhà nước và chức năng cung ứng dịch vụ của các cơ sở dịch vụ công lập đang chiếm
tỷ trọng lớn trong các lĩnh vực dịch vụ này. Lâu nay các cơ sở dịch vụ này được gọi là các
đơn vị sự nghiệp và áp dụng cơ chế quản lý tươ
ng tự như cơ quan hành chính (nên có tên
chung là các đơn vị hành chính-sự nghiệp). Cùng với việc thực hiện chủ trương xã hội hoá
các lĩnh vực này theo Nghị quyết 05/2005/NQ-CP, ngày 18/4/2005 của Chính phủ đã tới lúc
phải đổi mới cơ cấu tổ chức của các bộ để làm đúng chức năng quản lý nhà nước trong các
lĩnh vực dịch vụ công, bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhi
ệm của các cơ sở công lập làm
nhiệm vụ cung ứng dịch vụ, đồng thời khuyến khích và tạo điều kiện cho tư nhân và đầu tư
nước ngoài tham gia nhiều hơn vào việc cung ứng dịch vụ.
2. Quy định về tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ
Cho đến nay, chất lượng dịch vụ chưa được quan tâm đúng mức. Phần lớn những người
đượ
c hỏi đều đều không biết về tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ (chiếm 67%), và đó là câu trả
lời nhận được khi điều tra ở cả Hà Nội (73%), Lâm Đồng (62%) và Huế (66%). Nhiều cơ quan
nhà nước chịu trách nhiệm quản lý ngành dịch vụ trong cơ cấu tổ chức không có bộ phận chịu
trách nhiệm về quản lý chất lượng dịch vụ. Ví dụ, đến tận nă
m 2002, Cục Khảo thí và Kiểm
định chất lượng giáo dục trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo mới được thành lập. Và ngay cả
khi Cục này đã được thành lập, phần lớn hoạt động của nó tập trung vào các kỳ thi và chức
năng kiểm định chất lượng giáo dục gần như bị bỏ qua. Các hiệp hội nghề nghiệp có vai trò
hạn chế trong việc xây dựng và kiểm tra các tiêu chuẩ
n chất lượng dịch vụ. Không có tiêu
chuẩn chất lượng dịch vụ đã khiến cho việc áp dụng cơ chế chuẩn hóa đầu ra trong phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước quản lý dịch vụ gặp nhiều khó khăn.
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
xii
Dự án VIE/02/009- Thương mại Dịch vụ
Giải pháp khắc phục:
Kiểm soát chất lượng dịch vụ cần được coi là chức năng của các cơ quan nhà nước liên
quan. Cần xây dựng năng lực của các hiệp hội nghề nghiệp để các tổ chức này có thể tham
gia vào quá trình xây dựng tiêu chuẩn và kiểm soát chất lượng dịch vụ. Các tiêu chuẩn rõ
ràng về chất lượng dịch vụ sẽ giúp cho việc áp dụng cơ chế Chuẩn hóa
đầu ra trong việc phối
hợp giữa các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm quản lý ngành dịch vụ.
3. Không có cơ quan chịu trách nhiệm theo dõi và đánh giá công tác phối hợp trong quản lý
nhà nước giữa các cơ quản quản lý khu vực dịch vụ:
Mãi đến tháng 12 năm 2005 với sự ban hành Nghị định 144/2005/NĐ-CP mới có quy định về
cơ quan chịu trách nhiệm theo dõi và đánh giá công tác phối hợp giữa các cơ quan hành
chính nhà nước trong việc xây d
ựng và kiểm tra việc thực hiện chính sách, chiến lược, kế
hoạch, đó là Văn phòng Chính phủ ở cấp trung ương và Văn phòng Bộ hoặc UBND ở cấp Bộ
hoặc cấp tỉnh. Tuy nhiên, quy định này chỉ áp dụng trong việc xây dựng và kiểm tra việc thực
hiện chính sách, chiến lược, kế hoạch chứ chưa bao gồm việc theo dõi và đánh giá công tác
phối hợp trong các hoạt động thực hiện chính sách, chiế
n lược, kế hoạch và các hoạt động
nghiệp vụ như cung cấp dịch vụ công.
Giải pháp khắc phục:
Mở rộng phạm vi áp dụng của quy định này, bổ sung thêm trách nhiệm theo dõi và đánh giá
sự phối hợp triển khai chính sách thì sẽ nâng cao được hiệu lực và hiệu quả phối hợp giữa
các cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan quản lý nhà nước các ngành dịch vụ. Văn
phòng Chính phủ theo dõi và
đánh giá sự phối hợp ở cấp quốc gia, giữa các cơ quan ở cấp
Bộ và giữa các Sở.
4. Hình thức phối hợp và thực tiễn phối hợp không phù hợp với bối cảnh hội nhập quốc tế hiện
nay
Như đã nêu ở trên, hình thức phối hợp chủ yếu trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm
pháp luật, chiến lược và kế hoach phát triể
n là thành lập ban soạn thảo hoặc tổ công tác, xin
kiến đóng góp bằng văn bản và tổ chức họp/hội thảo tham vấn. Thông thường, các thành viên
tham gia ban soạn thảo hoặc tổ công tác là cán bộ cấp cao, hoặc chí ít cũng là cán bộ cấp vụ
từ các Bộ/cơ quan liên quan. Trên thực tế, cán cán bộ cấp cao thường rất bận, ít tham gia vào
các quá trình này, dẫn đến chất lượng phối hợp kém. Phối hợp qua các cuộc họp/h
ội thảo
tham vấn hoặc xin ý kiến bằng văn bản cũng có những nhược điểm nhất định như đã phân
tích ở Mục 3 Chương 5. Hình thức phối hợp thông qua các diễn đàn, mạng lưới ngành hoặc
vùng, sử dụng công nghệ thông tin làm phương tiện trao đổi ít được sử dụng (chỉ có 16,4%
người được hỏi qua điều tra cho biết có sử dụng hình thức phối hợ
p qua mạng lưới trao đổi
thông tin).
Giải pháp khắc phục:
Đã có nhiều hình thức phối hợp được triển khai tại Việt Nam và mỗi cách đều có ưu và nhược
điểm riêng. Tuy nhiên, hình thức phối hợp qua mạng giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch
vụ hoặc thành lập các diễn đàn khu vực hầu như chưa được thực hiện ở Việt Nam. Phối hợp
qua mạng là mộ
t hình thức phối hợp có thể tránh được nhiều điểm bất lợi mà các hình thức
khác gặp phải và có những lợi thế như giao tiếp nhanh, và tạo ra diễn đàn để có thể chia sẻ ý
Tăng cường phối hợp giữa các cơ quan quản lý khu vực dịch vụ
xiii
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét